Artigos | Postado no dia: 29 fevereiro, 2024

Prescrição intercorrente no processo administrativo tributário

A prescrição intercorrente nos processos administrativos tributários apresenta um desafio complexo dentro do Direito Tributário, tocando diretamente na eficiência do sistema e nos direitos fundamentais dos contribuintes. A demora excessiva na resolução desses processos não só questiona a agilidade da administração tributária, mas também levanta preocupações sobre a justiça e a previsibilidade para os envolvidos. Este artigo busca lançar luz sobre essas questões, explorando as implicações da inércia processual e como os tribunais têm respondido a essa problemática.

É importante começar destacando que a decadência e a prescrição são normas jurídicas que determinam a extinção de direitos daqueles que permaneceram inertes em exercê-los durante o prazo pré-fixado em lei. Nesse contexto, a Fazenda tem o prazo decadencial de 5 anos para realizar o lançamento tributário e notificar o contribuinte para que efetue o seu pagamento.

Após a notificação do contribuinte sobre o lançamento de crédito tributário, concede-se um prazo para o oferecimento de defesa administrativa. Esta defesa marca o início do processo administrativo tributário, um período crítico em que o tributo não se constitui definitivamente. Este ponto nos leva à consideração de que apenas com a constituição definitiva do crédito tributário, ou seja, com a conclusão do processo administrativo tributário, se inicia o prazo prescricional de 5 anos para a Fazenda ajuizar a execução fiscal, conforme estabelece o art. 174 do Código Tributário Nacional.

O impedimento do fluxo do prazo prescricional durante o curso do processo administrativo também se dá em virtude do artigo 151, inciso III, do Código Tributário Nacional, que estabelece a suspensão da exigibilidade do crédito tributário pela apresentação de defesa ou recurso administrativo.

Em razão desta suspensão da exigibilidade do crédito e da ausência de previsão legislativa específica, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial n. 1.113.959, firmou entendimento de que não corre o prazo prescricional durante o curso do processo administrativo tributário, não havendo que se falar, portanto, em prescrição intercorrente na esfera administrativa tributária.

Apesar de não discordar da conclusão da nossa Corte Superior, existem situações que demandam maior reflexão a respeito da admissibilidade da prescrição intercorrente nos processos administrativos tributários, tais como aquelas em que a Autoridade Julgadora Administrativa demora demasiadamente para a prática de seus atos, ofendendo os princípios da segurança jurídica e da duração razoável do processo, previsto expressamente no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.

Como muito bem observa Hugo de Brito Machado Segundo, “se o Fisco abandona o processo por mais de cinco anos, já não se pode dizer que é o simples oferecimento de uma impugnação que o está impedindo de propor a execução fiscal: é abandono do processo […], sendo plenamente cabível falar-se sim, em prescrição intercorrente”.[1]

A boa notícia é que alguns de nossos tribunais já têm admitido a consumação da prescrição intercorrente no processo administrativo tributário quando a autoridade fazendária deixa de impulsionar o processo administrativo por tempo excessivo e sem qualquer motivação.

O Tribunal de Justiça do Rio de Grande do Sul tem vários precedentes no sentido de que a paralisação desmotivada do processo por mais de 5 (cinco) anos permite o reconhecimento da prescrição. No julgamento da Apelação n. 70074166190, a Desembargadora Marilene Bonzanini esclarece que o direito fundamental à duração razoável do processo (art. 5, LXXVIII da CF) deve prevalecer em detrimento da norma do Código Tributário Nacional que determina a suspensão da exigibilidade do crédito fiscal durante o curso do processo administrativo fiscal. Para ela, a conclusão do processo administrativo em tempo razoável decorre também dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade, previstos no art.37 da CF. Entendimento contrário permitiria a cobrança ad eternum do crédito tributário.

O TJ/RS não está sozinho, nos Tribunais de Justiça de Minas Gerais[2]  e da Bahia[3], assim como no também é possível encontrar vários julgados nesse sentido.

No âmbito federal, ainda domina o posicionamento contrário à possibilidade desta prescrição. Todavia, no Tribunal Regional Federal da 3º Região, é possível encontrar alguns poucos julgados favoráveis.[4]

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por sua vez, tem um precedente isolado, relatado pelo Desembargador Amaury Chaves de Athayde, no qual se reconheceu a prescrição intercorrente no processo administrativo e consequente extinção do crédito tributário em função de a Autoridade Administrativa Fiscal ter demorado cerca de 10 (dez) anos tão somente para promover a intimação do contribuinte. No caso concreto, o julgamento realizado pelo Conselho de Contribuintes ocorreu no ano de 2000, mas somente no ano de 2011 o contribuinte foi intimado da respectiva decisão. O TRF4 entendeu que esta situação era diferenciada, restando evidente a ofensa ao princípio constitucional da duração razoável do processo.[5]

Apesar de a jurisprudência do TRF4 ter se firmado contrariamente à prescrição intercorrente no PAT, recentemente o Desembargador Leandro Paulsen [6] destacou a importância de uma revisão desta postura ao proferir brilhante voto divergente apontando que “hoje a legislação tributária permite é que o legislador se valha da analogia – art. 108,I do CTN, a fim de suprir a omissão do legislador quanto à possibilidade de se decretar a prescrição intercorrente no processo administrativo fiscal”. Em seu voto pondera ainda a possibilidade de se utilizar do que dispõe o parágrafo único do art. 173 do CTN para afirmar que há um prazo de 5 (cinco), contado a partir da notificação do lançamento,  para constituir definitivamente o crédito tributário por meio do processo administrativo fiscal.

Os julgados mencionados, embora não sejam majoritários, são fundamentais para sustentar a discussão e oferecer fundamentação na defesa dos contribuintes afetados pela demora na administração tributária.

A ausência de legislação específica sobre a matéria certamente dificulta a aplicação uniforme da prescrição intercorrente nos processos administrativos tributários, mas não pode ser impeditivo do reconhecimento do direito dos contribuintes a uma resolução justa e tempestiva /10de suas obrigações fiscais. Cabe ao Judiciário a difícil tarefa de interpretar as normas vigentes de forma a harmonizar o direito fundamental à duração razoável do processo com a necessidade de segurança jurídica nas relações tributárias.

A busca pela solução ideal exige a elaboração de normas claras pelo legislador, que regulamentem expressamente a prescrição intercorrente no âmbito administrativo, refletindo sobre os princípios constitucionais que regem o direito à duração razoável do processo. Essas normas devem alinhar-se ao princípio da segurança jurídica, garantindo previsibilidade e estabilidade no âmbito tributário, enquanto promovem a eficiência administrativa, evitando a perpetuação desnecessária de litígios tributários.

Enquanto a lacuna legislativa persistir, o papel interpretativo do Judiciário se mantém crucial, buscando, por meio de uma análise sistemática e teleológica da legislação, a consolidação de um sistema tributário justo, eficiente e alinhado aos princípios de justiça. Esta abordagem assegura o respeito aos direitos fundamentais dos contribuintes e contribui para a eficiência e legitimidade da atuação estatal na esfera tributária.

Caroline Teixeira Mendes

Mestre em Direito de Estado pela Universidade Federal do Paraná.

Ex-membro titular da Junta de Recursos Administrativos Tributários de Curitiba.

[1] MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Processo Tributário. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2019. p. 191.

[2] TJ/MG; Processo n. 1.0317.17.007986-5/001; 3ª CC; Rel. Des. Elias Camilo; Data da Publicação 12/11/2019.

[3] TJ/BA; Apelação n. 0505435-89.2014.8.05.001; 2ª CC; Rel. Des. Lisbete M Teixeira Almeida Cézar Santos; Data da Publicação 03/08/2016.

[4] TRF3; Apelação n. 5026639-80.2020.4.03.6100; 4ª Turma; Rel. Des. Monica Nobre; 18/10/2021.

[5] TRF4; Apelação Cível n. 0002177-70.2014.4.04.9999/RS; 1ª Turma; Rel. Des. Amaury Chaves de Athayde; D.E de 06/06/2017.

[6] TRF4; Apelação Cível n. 5020128-88.2021.4.04.7107/RS; Rel. Marcelo de Nardi;6/12/2022.